개발행위허가의 쟁점과 절차

초록

개발행위의 허가는 국민의 재산권 행사의 중요한 절차이자 국토에 관한 이용법제를 최종적으로 완성하는 행정계획 실천으로서의 성질을 가진다. 개발행위허가는 국토의 계획법제에 속해 있을 뿐만이 아니고, 그 요건을 보아도 재량적 판단이라고 할 수 있는 여러 요소를 가지고 있다. 그렇다면 개발행위허가는 건축허가나 영업허가와 구별되는 별도의 성질을 가지는 법률행위로서의 지위를 가지게 된다. 이름은 허가이지만 그 성질은 특허에 가까운 행위의 요소를 가지게 되고 그러므로 개발행위의 허가가 무엇인지 다시 검토하게 된다. 개발행위허가에 재량적 요소가 있다고 할 때 그 의미와 이를 통제하는 방법이 무엇일지 검토의 대상이 된다. 국토계획법 제57조 제1항 제1문은 “개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다.”고 규정하고 있다. 따라서 개발행위에 대한 허가가 내려지기 위해서는 그 신청이 법령에 적합해야 하며 동시에 당해 개발행위에 따른 계획서가 적합해야 한다. 이 부분은 재량행위보다는 계획에 대한 통제에 가까운 것으로 판단된다. 그리고 실무적으로는 개발행위허가에 의하여 법령상 인정되는 인허가 의제효를 두고 많은 논의가 일어나고 있다. 의제효란 국토계획법상의 허가를 받으면 관련 법령인 하수도법이나 산림법 등의 다른 법령상 별도의 허가를 얻은 것으로 인정하는 효과를 의미하며 신청인으로서는 일거에 민원이 해결되는 장점이 있다. 그런데 의제효가 발생하는 시기와 그 요건등이 실무상 논의를 불러일으키고 있다. 또한 실체적 효력과 함께 개발행위허가의 절차적 측면에 관해서도 논의가 전개되고 있다. 개발행위의 허가는 국민의 재산권 행사의 중요한 수단이자 국토에 관한 이용법제를 최종적으로 완성하는 행정계획으로서의 성질을 가진다. 개발행위허가에 행정행위와 행정계획의 두 가지 요소가 혼재되어 있는 관계로 이론상 그리고 실무상으로 많은 쟁점을 야기하고 있다. 이 글에서는 이 점에 착안하여 개발행위허가에서의 절차적인 측면을 보강하여 계획으로서의 기능을 충실하게 하도록 제안하였다. 현행법에 의하면 신청자가 행위허가에 필요한 계획서 등을 첨부하여 제출하도록 하고 있으나 그에 대한 대응은 허가를 하거나 허가를 거부하면서 거부사유를 문서로 설명하거나의 방법밖에 없다. 이는 계획허가로서의 개발행위허가의 위상에 걸맞지 않다고 할 수 있다. 계획이 가지는 속성상 관련 이익을 판단하고 형량하기 위하여 행정청이 신청서를 접수하여 그 의미내용을 파악하고 이를 기초로 결정을 할 수 있는 통로를 만들어야 한다. 가령 상대방에 대한 청문의 기회를 부여한다든지 민원에 대한 행정청의 협의회에 민원인의 참여 기회를 주는 방법을 생각할 수 있다. 그리고 인허가 의제라는 법률적으로는 흠결 없이 보이는 제도가 실무상으로는 적지 않은 쟁점을 낳고 있다. 이 논의는 개발행위허가의 발급구조와 연관을 맺고 있으며, 행정계획에 관한 절차가 정비되어 있지 못한 이유에서 발생하고 있다. 그러므로 장기적으로는 계획수립절차를 도입하는 방안을 생각할 수 있고, 단기적으로는 국토계획법에서 관련 절차를 정비하고, 의제되는 법효과와 그 외형을 통일시킬 수 있는 방안을 모색하여야 한다.

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